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從最高院一例裁定來看城鎮管道燃氣特許經營權

   在涉及管道燃氣特許經營權的糾紛案件中,對于燃氣經營者所享有的特許經營權性質究竟為何,目前在業內存在諸多爭議,同時該問題對糾紛案件的審理來說亦無法回避,因為特許經營權的定性將對燃氣經營者在特定區域范圍內享有排他性權利的基礎產生直接影響。然而受制于物權法定原則,法律并沒有將其定性為物權,且截至目前為止,最高人民法院尚未就此直接發表指導性意見,在司法實踐中案由的確定、法律的適用和最終的裁判都存在不一致的情形。今天,陽光所的天然氣律師將就此問題提出一點思考,歡迎留言并討論。
   一、城鎮管道燃氣特許經營權在司法實踐中的問題
   通過對國內涉及管道燃氣特許經營權糾紛案件的調研發現,因對特許經營權區域范圍發生爭執的情形下,不少法院認為在相關行政機關未參與訴訟程序并就相關事實做澄清或者說明的情形下,審判機關應拒絕替行政機關對雙方特許經營權區域范圍進行確認,并以此類理由裁定當事人之間的侵權糾紛不屬于民事訴訟的受案范圍而駁回起訴。有代表性的判例如:在灤縣兆薪燃氣有限公司與灤縣新奧清潔能源有限公司之間關于管道燃氣特許經營權爭議糾紛再審一案中,最高人民法院最終出具了(2013)民申字第314號民事裁定書,認為“即使上述兩份協議在經營范圍上存有沖突,也是灤縣人民政府根據本地區的發展與規劃依行政職權作出的決策,法院在本案用益物權糾紛中均無權替灤縣人民政府作出解釋,并對雙方的經營范圍進行具體劃分”。       
對于上述裁判的認定思路和法律適用,筆者雖持保留意見的態度但因不是本文分析重點不再贅述,但是正基于此,我們在這起被駁回起訴的案件裁定中看到最高法院將關于城鎮管道燃氣特許經營權的爭議糾紛確定為了用益物權糾紛,這是否應當視為該裁定將特許經營權認定為用益物權?繼而該認定是否又違反了物權法定的原則以及與“不屬于民事訴訟的受案范圍而駁回起訴”相矛盾?因此,特許經營權究為何種性質的權利,應當如何構筑其排他性的依據,通常是當事人相關訴訟請求能否獲致法院支持的關鍵之一。
   二、城鎮管道燃氣特許經營權首先是一種民事財產性權益

   城鎮管道燃氣特許經營協議本身具有“行政合同”和“民事合同”的雙重性,而對其標的特許經營權而言,雖然政府對管道燃氣經營企業進行了不同程度的要求和規制,但應當認為這是基于合同的契約性而非行政權力所為。對于投資方的企業來講,更多則體現出平等自愿和等價有償的收益性特點,因而特許經營權本身首先應當具備民事權益的特征,否則也不符合《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的立法本意。此外,城鎮管道燃氣特許經營權是經營特定區域管道燃氣業務的資格,依現行會計準則其屬于無形資產的范疇,經營者執此可獲取經濟利益,因此究其性質亦具有財產性權益的特點。
   與傳統大陸法系國家侵權法體系對于權利和利益之保護采取不同侵權構成要件的立法慣例不同,我國現行《侵權責任法》采用概括式的立法方式,亦即對于侵權的對象統稱為民事權益。承此,在兩方之間無契約關系的情形下,因侵犯城鎮管道燃氣特許經營權所產生的糾紛,在我國應當屬于侵權責任法所調整和規范的對象。
   三、城鎮管道燃氣特許經營權同時應是一種準物權
   如上文所述,城鎮管道燃氣特許經營權雖來源于特許經營協議,但他的性質卻并非合同權利,因為特許經營權的內容、機制和權利客體都非特許經營協議所能覆蓋。對合同來講,債權人享有的是對債務人的請求權,而特許經營權除可以要求政府在特許的期限內依約提供各種便利(包括提供劃撥土地使用權等)以外,還可要求主管部門不得將經營者所享有特許經營權的區域進行重復行政許可而授予其他第三人特許經營權,同時還有權要求任意第三人不得侵犯該權利。經營者受領該等給付之后,即可有權自主開展燃氣經營業務以獲取收益,這些帶有用益性及排他性質的權利已經超出了合同的涵蓋范圍,從現行立法中找尋依據的話,可以發現其與農村土地承包經營權甚至地役權都具相似性。因此,可以認為城鎮燃氣管道特許經營權具有類似于物權的性質又非物權,應是一種準物權因而具有排他性。
   在與物權法定原則相矛盾的層面上,最高人民法院發布的第11批指導性案例中的第53號案例就提供了較好的借鑒意義。該案例旨在明確特許經營權中的運營和維護部分屬于經營者的義務,而其收益權部分則屬于經營者的權利,由于特許經營權中的運維部分通常不屬于可轉讓的財產權利,故特許經營權的質押實質上也是收益權的質押。雖然當時法律、行政法規及相關司法解釋并未規定該等權利可質押,但其與公路收益權性質上相類似,在合理的法律類比下應允許其出質。所以,該指導案例在協調新生物權與物權法定原則方面提供了重要的指引。
   而在司法實踐中,前述觀點已被各地方法院接受并適用于裁判,如百色市中級人民法院在(2012)百中民一終字第385號判決書中對城鎮管道燃氣特許經營權之性質認定為:“……其核心權利特許經營權為新型的財產權和準物權,具有獨占性和排他性,該權利受法律的保護,侵犯特許經營權,應承擔侵權的民事責任。”

   四、結語
   基于前文,城鎮管道燃氣特許經營權作為一種民事財產性權益,將其定義為債權并不能夠囊括其的內涵和外延,同時受制于物權法定的原則,其亦并非物權。然而,通過合理的類比解釋,我們可以認為其類似于農村土地承包經營權,應屬于一種準物權而具排他性。
    對于城鎮管道燃氣特許經營權的保護,我們建議在《特許經營協議》中明確約定,經營者在特許經營權區域范圍內享有獨家供氣權,且主管機關不得重復許可并授予其他第三方主體在該區域范圍內享有特許經營權。如發現在特許經營區域內存有其他第三方主體鋪設管道和開展燃氣經營的行為,應立即與主管部門溝通竭力主張權益,并視具體情況立即提起行政訴訟主張撤銷主管機關重復實施行政許可的違法行為。以此避免發生“鑒于該等第三方主體業已開展管道建設和經營,如撤銷該違法行政許可行為,可能對公共利益造成重大損害,而致使法院認為應不予撤銷”(司法機關常持此觀點)的不利情形,從而導致經營者特許經營權區域范圍縮小而影響收益。 

發布日期:2018-09-18

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